| 搜狐旅游報道——戴斌：當前飯店產業環境與政府管制體系的調整 |
| 2007年10月29日 中外酒店門戶網站 出處：搜狐旅游 |
出處：搜狐旅游  http://travel.sohu.com/20071021/n252764745.shtml
10月20日 中外酒店•高峰論壇——政策大勢
中國飯店業的發展伴隨著改革開放的步伐起步，經過25年左右的時間，已經取得了令世人矚目的成就。隨著旅游市場轉型和飯店產業變遷，如何調整現有的行政管理體系，并對飯店產業進行更加有效的管理，已經成為旅游行政主管部門迫切需要解決的現實問題。
第一部分中國飯店業的行政管理現狀評價
一、中國飯店業政府管理體系概述
1、管理主體
改革開放以來，中國實行了政府主導型的旅游發展戰略。但是現實中飯店業往往涉及到社會生活的多個方面，除了國家旅游局之外，飯店企業往往還會受到其他職能部門的管理或者影響，商務部及其所轄部門也構成了飯店企業管理的直接主體；公安部、物價局、工商總局、稅務總局、環保總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、外匯管理局、勞動保障部、文化部、國家廣播電視總局等部門及其所轄部門則構成了飯店業管理的間接主體。
2、管理客體
從名稱上來看，飯店業管理的客體應該包括賓館、飯店、旅館、旅社、賓舍、度假村、俱樂部、大廈、中心、旅店、旅館等。從等級和規模來看，飯店業管理的客體應該包括星級飯店以及社會旅館和一些等級、規模相對比較高、比較大的個體旅館。從提供的服務來看，提供住宿是飯店業管理的客體最主要的服務，但是提供包括餐飲、娛樂、商務和健身等輔助服務也是其重要內容，特別是在高星級飯店中體現得尤為明顯。
3、管理手段（1）對飯店業準入、退出資格的管理
中國對飯店業準入資格的限定使用審批制和注冊制相結合的方法。國家旅游局質量規范與管理司負責對投資建設飯店進行審批；審批通過之后，只需在國家旅游局登記注冊即可。1987年11月公安部發布的《旅館業治安管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對包括飯店在內的旅館業進行了約束：“申請開辦旅館，應經主管部門審查批準，經當地公安機關簽署意見，向工商行政管理部門申請登記，領取營業執照后，方準開業”。
與飯店業準入資格的管理相對應的，中國對飯店的退出沒有限制，飯店在歇業、轉業、合并、遷移或改變名稱時到工商行政管理部門辦理變更登記，之后三日內向當地的縣、市公安局、公安分局備案就可以了。《行政許可法》實施后，原有的飯店企業經相關部門審批后向國家旅游局備案制度也隨之取消。
（2）對投資建設飯店的管理
從1986年底開始，國務院等管理部門便開始了對飯店業諸多投資方面的管理，尤其是嚴格控制了外資的進入。當年11月，國務院在《關于使用國際商業貸款自建旅游飯店有關問題的通知》中明確規定：“從現在起，除已批準立項并簽訂了合同的合資合作項目外，在北京、上海、廣州等城市，一般不再批準中外合資或合作建造旅游飯店、公寓、寫字樓（含老飯店改造）。”
截至1987年底，全國1300家旅游涉外飯店分別歸屬300多個部門和單位，飯店的管理水平和服務質量堪憂，同時，由于外方管理的飯店越來越多，造成了外匯的流失，1988年5月，國家旅游局向國務院提交的《關于建立飯店管理公司及有關政策問題的請示》。在得到批準之后，國家旅游局通過提供稅收、銀行貸款等方面的優惠政策積極推動本土飯店管理公司的建立，以與外方管理公司形成競爭。
（3）對飯店業的價格管理
目前為止，中國對飯店業的價格管理主要包括對飯店能源價格的管理和對客房價格的管理。
能源價格管理：長期以來，有關部門對飯店收取的水電氣等能源價格制定不合理，飯店的能源價格明顯高于同類工商企業，水、電、氣等基礎供應價格大體高于工商企業的50%%以上。為了減輕旅游企業負擔，2001年，國務院下發了9號文件，明確規定飯店的水電氣等能源價格享受與工商企業同等的價格。2003年5月，SARS疫情得到初步控制后，國務院及其相關部門為了縮短旅游業的恢復周期，相繼出臺了一系列針對旅游企業的優惠政策和措施，主要集中在減免行政事業性收費、減免部分政府性基金、減免稅收、為企業貸款提供財政貼息等。之后，地方政府也出臺了與飯店相關的扶持政策，其中浙江、湖南和廣西終于打破了長期不合理的能源價格管理，使飯店享受到了和普通企業同等的能源價格。但是這種對飯店業的公平待遇在全國范圍內并沒有普遍性。
客房價格管理：飯店業分為主要由商務部管理的社會旅館和私人旅館；主要由國家旅游局管理的星級飯店；中央機關下屬的為國家機關差旅人員提供服務的賓館飯店招待所三類。雖然社會旅館和私人旅館占了中國飯店業很大一部分，但是商務部對其價格并未實行任何形式上的管理。
而在對旅游飯店的客房價格管理方面，旅游飯店的客房價格作為“涉外價格”一直受到嚴格的管理。1979年，國務院規定，涉外價格的方針、政策和原則必須由中央統一制定，具體商品價格和服務收費由省市區根據統一的政策和原則進行管理，由此創立了中國客房價格嚴格管理的基調。1984年，旅游行政主管部門為了治理削價競爭，按星級標準對飯店實行最低保護價。1993年4月，國家旅游局會同物價局發布了《關于國際旅游價格管理方式改革的有關問題的通知》，規定了1994年國家制定的旅游涉外星級飯店客房門市價和最低保護價。1994年，中國取消了對旅游飯店客房的定價權和旅游價格地區類別的劃分權，之后主要通過提供國際、國內旅游市場重要價格的參考標準，引導企業經營。
對于中央國家機關賓館飯店招待所的客房價格管理，1991年5月，國家物價局、國務院機關事務管理局印發了《中央國家機關賓館飯店招待所價格管理試行辦法》，規定中央國家機關賓館、飯店、招待所的客房、禮堂、會議室出租價格按照“以收抵支，適當積累”的原則制定，要適當低于同等類型旅店客房、禮堂、會議室的價格水平。2001年6月，國家計委、國務院機關事務管理局制定了《中央國家機關賓館招待所價格管理辦法（修訂）》，服務項目價格由經營者依據服務成本和市場供求狀況制定，國務院機關事務管理局可制定不同等級賓館招待所的參考性價格。對這部分飯店的價格管理已經有所放松。
對于特殊時期的客房價格管理，政府采取以價格上限或最低保護價為形式的管理，在中國比較常見。如，每年的黃金周前，一些旅游熱點地區的政府會出臺限制飯店任意抬高客房價格的政策。北京市旅游局制定出2008奧運會期間的指導價格，以對客房價格進行控制等。
（4）行業標準
中國飯店業的標準管理主要體現在飯店等級標準和綠色飯店標準。綠色飯店標準是最近幾年才推廣的，而前者則發展得較為成熟。
①飯店等級標準
目前已有的飯店等級標準主要有國家旅游局制定針對旅游飯店的《旅游飯店星級的劃分及評定》（GB/T14308-2003）；商務部制定的針對社會旅館和私人旅館的《酒家（飯店）分等定級規定》（GB/T13391-2000），國務院機關事務管理局還針對中央國家機關賓館、飯店、招待所制定了《中央國家機關賓館飯店招待所分等定級暫行規定》。此外，北京市旅游局和北京市發改委制定了住宿業接待奧運觀眾的硬件設施和服務質量的標準。
在飯店等級標準中，國家旅游局的飯店星評標準最具系統性、最為完善，其評定標準包括飯店的建筑、裝潢、設備、設施條件和維修保養狀況、服務項目的多少、服務質量的高低等。綜合評定后，用星的數量和顏色表示旅游飯店的等級：一星級、二星級、三星級、四星級、五星級（含白金五星級）。到1994年，國家旅游局把三星級飯店審批權下放到各省、自治區、直轄市旅游局，由此形成了國家旅游局負責四、五星級飯店的評定，省級旅游局負責本地區一、二、三星級飯店的評定與審批的評定體系。
十多年來，飯店星級評定標準歷經三次修訂，但通常都比較偏重容易評鑒的硬件設施，如客房的面積、餐廳的數目等，雖然為評定工作帶來了很大的便利，但卻相對忽略了一些軟件設施，例如服務。
更進一步的制度問題是，國家旅游局和商務部的兩套飯店等級評定制度使統一的、有內在市場聯系的飯店業被體制因素人為分割，并造成了管理上的一些漏洞。譬如，如果國家旅游局管理高檔飯店，商務部管理不評星的社會旅館和個人旅館，那么那些介于高檔飯店和社會旅館之間的經濟型飯店顯然就成了被管理方遺忘的角落。
②綠色飯店標準
2003年2月，國家經貿委發布了中國飯店行業首部《綠色飯店等級評定規定》（SB/T10356-2002）行業標準，同時，由中國飯店協會組建中國綠色飯店指導委員會，召開數期綠色飯店審核員培訓班、抓好綠色飯店示范店工作、建立中國綠色飯店專門網站、舉辦第二屆綠色飯店論壇、建立綠色飯店檢測體系，并鼓勵飯店設備及用品供應商做好綠色產品的研發和生產工作。2006年3月，國家旅游局制定并實施了《綠色旅游飯店》（LB/T 007－2006）。北京市各奧運簽約飯店積極進入綠色飯店的行列。2006年10月8日—11月27日，中國旅游飯店業協會和《飯店現代化》雜志社聯合舉辦“綠色飯店萬里行”活動，推廣“綠色飯店”內涵，以企業和個人簽名承諾的方式，倡導在生產經營過程中加強對環境的永續保護和資源的合理利用。
③其他方面的標準
除了飯店等級標準和綠色飯店標準之外，國家旅游局還制定和立項了一些關于飯店公共信息圖形、飯店服務、旅游公寓（別墅）星級劃分、飯店計算機管理系統技術等方面的標準。
二、對目前政府管理體系的評價
1、積極作用
（1）形成了一套相對完備的管理體系
首先，國家旅游局在行業管理上推出了一些重大創新，促進了飯店業的行業管理：與直屬企業和事業單位脫鉤，為開展更為卓有成效的行業管理掃除制度上的障礙；2000年下放飯店星評權，實行分級管理；加強協會作用，促進了行業自律。其次，陸續出臺了一批對行業發展和行業管理有重大影響的法規、標準和文件，例如《旅游飯店星級劃分與評定》、《中國旅游飯店行業規范》、《綠色旅游飯店》、《星級飯店訪查規范》等，為行業的規范提供了依據和服務準繩。
（2）星級標準評定制度對于飯店業發展產生了深遠影響
統一的標準形成了統一的運行規則，市場的總體秩序得到一定程度的規范，帶動了中國整個旅游業的發展，促進了全行業服務和管理水平的提高。十多年來，飯店星級評定標準歷經數次修訂，為引導中國飯店業的設施標準化、服務規范化、管理科學化，以及與國際接軌做出了不可磨滅的貢獻，對全國各行各業的標準化工作都起到了良好的帶動和示范作用。“星級”在全社會都已成為質量和檔次的象征。
2003年，國家旅游局頒布了新的飯店星級評定標準。新標準的特點在于突出對飯店經營管理專業化水平的要求，即突出強調了飯店管理的規范性、飯店氛圍的整體性和飯店產品的舒適性。該標準對飯店的專業化管理提出了更高要求，對星級評定員的專業水平也提出了更高的要求，其實行必將促進飯店業的星級化發展步伐。
中國飯店業用了20余年的時間走完了西方國家需要幾十年才走完的道路，這一跨越式發展完全可以作為世界飯店發展史上的奇跡而載入史冊。以星級標準評定制度為主要管理內容和管理手段的行業管理，在中國飯店業發展初期起到了積極的重要的規范和引導作用，目前這套制度已影響到整個旅游業和社會生活的方方面面，極大地促進了中國飯店業與國際的接軌。因此，對于已有的行業管理體系所取得的成績，應予以肯定。
（3）《星級飯店訪查規范》的實施從軟件上對飯店業進行規范
面對特定歷史階段形成的重硬輕軟、重評定輕復核的實際情況，2003版標準首次打破了星級飯店的終身制，強調對年滿五年的星級飯店要重新進行評定性復核。借鑒國際管理經驗開發的情景題庫和對不同星級飯店服務標準進行量化要求的《星級飯店訪查規范》（編號LB/T 006-2006）的出臺以及2006年3月7日的開始實施，為整個星級飯店的運營監管提供了一個較為規范的制度平臺。
《訪查規范》提出了對星級飯店進行一系列質量檢查活動的依據和要求，以及要求各級旅游管理部門派訪查員以“暗訪”的形式對已評定星級的飯店落實和執行星評標準情況進行檢查。檢查手段豐富化、檢查標準系列化、檢查結果定性和定量化是其主要特征。它將“星級標準”具體實施過程標準化，在很大程度上消除了以往飯店突擊評星的做法，徹底打破了星級終身制。
當前中國星級飯店正在完成從數量擴張到質量提升的重大戰略轉變，飯店的“硬件”水平已有很大的提高，但在“軟件”管理能力系統方面則有待提高。《星級飯店訪查規范》能夠指導星級飯店建立規范的管理體系，對于指導星級飯店業提升整體管理水平、提高服務質量，促進企業誠信經營具有重大而深遠的意義。
（4）《綠色旅游飯店》的頒布，為中國飯店行業創建綠色飯店提供了實施指南。
該文件有利于引導賓館、飯店發展綠色經營方式、提供綠色服務產品、營造綠色消費環境；有利于促進飯店整體經營管理的和諧與提升；有利于激勵飯店企業為公眾消費權益以及創建社會節約環保消費氛圍做出更多的努力和創新。
2、局限與不足
（1）飯店業基本法的缺位
盡管國務院、旅游局及其他行政管理機構、飯店行業協會等先后頒布了大量有關旅游業管理的規章制度與管理條例，但具有較強權威性的法律法規相對較少，至今沒有一套能覆蓋全行業的管理體制。這些基本制度的缺失不同程度地影響了政府管理具體制度的形成和管理的嚴肅性。而且現有規章制度缺乏系統性、前瞻性，或者缺乏法律的強制執行力。許多被采用于規范與管理飯店市場的各有關法律條文都散見于一般部門法律，不具有獨立性和針對性。此外，這些法規的執行與監督管理缺乏有效的協調機制。目前飯店業行業管理中的管理權爭奪現象正是由于飯店業的基本法缺位所導致的。中國飯店業的管理依據中更多地出現“批轉”、“指示”、“通知”等字眼，使管理帶有很強的人治色彩。
（2）管理主體多元化
管理政出多門的深層次原因是管理體制。管理部門的多元化最終造成了中國飯店業條塊分割、決策權相對分散的管理體系，從長遠看影響了管理的效果和權威性。隨著《行政許可法》的頒布實施，中國政府部門的職能更加規范，但背后的部門利益卻依舊成為政府行政的制約因素。
（3）對部分管理客體的管理缺位
無論是國家旅游局還是商務部，對于飯店業的行業管理都各自為營。飯店業的范疇決不僅僅是星級飯店和社會旅館的簡單加總，還有大量的產業主體游離在管理體系之外。如包括經濟型飯店、主題飯店、高爾夫俱樂部、會員制俱樂部、家庭旅館、汽車旅館等在內的飯店新型業態，并沒有納入到國家旅游局對飯店業的管理體制中。
（4）國家旅游局在飯店業管理中的局限性
①局限于對星級飯店的管理，產生了飯店業中社會旅館管理權錯失和飯店業中新型業態的管理權真空；
②局限于星級標準的制定和執行，缺乏對飯店業整體的宏觀調控。因為標準的主要作用在于對已經進入市場的存量的規范，而對于該不該進入市場和怎樣進入市場的問題，標準顯然無能為力。只靠對已經進入市場的飯店的行為進行規范，已不可能達到從根本上規范市場的目標。
③現階段星級評定制度的不適應性：星級評定標準在硬件設施方面要求過全、過高，往往在星級標準和飯店實際情況之間出現一道斷裂帶；星級評定標準僅是一個技術標準，其實際意義在于幫助企業在市場中定位并引導企業的發展，因此要避免星級標準的制定和評定帶有行政性的權力色彩。
（5）行業協會獨立性的缺乏
當前，中國飯店業的協會組織力量還十分薄弱。國家從立法上對協會職能并無界定，客觀上限制了協會組織在行業自律管理中的作用。在政府主導旅游業發展的情況下，飯店業行業協會缺乏生存的空間，除了個別組織之外，各飯店行業協會作用發揮得并不明顯，長期以來主要強調協助政府管理行業的功能和擴大對行業的服務，而反映行業聲音、維護行業利益方面明顯不足。
行業協會的建設和發展還存在著一些與中國社會主義市場經濟體制、與飯店業發展要求不相適應的方面，突出體現在以下幾點：①工作空間小。長期以來對推動中國旅游業發展起關鍵作用的政府主導型戰略，因不斷強化政府對行業發展的控制力和主導性，弱化了市場自身發展所應具備的內在動力和機制，使行業協會的發展空間受限；②工作機制僵化。各行業協會對政府的依賴性強，應對市場變化的敏捷性不足，對市場的主動監控和引導能力較差；③工作手段弱。行業協會由于不具備行業管理的職能，一定程度上弱化了工作手段，影響了工作力度，增加了工作難度；④工作影響小。僵化的工作機制、狹隘的工作思路、簡單的工作手段，加之對政府部門的高度依賴，使行業協會在行業里的形象弱，工作影響小。
造成行業協會這種局面出現的原因是多方面的，最終可能還要依賴于國家政治管理體制的深化改革，但我們應當清楚地認識到部分省市旅游局已經著手進行改革，并卓有成效。
三、國際經驗及其借鑒意義
（一）國際飯店業行政管理的主要模式分析
世界各國飯店業管理模式一般可以簡單概括為三種形式：第一種，政府主導管理。這種管理模式主要是由于本國在旅游發展過程中選擇了推進型旅游產業模式，從入境旅游入手，因而民間組織對旅游飯店管理的參與度不高，且政府有干預經濟的傳統，對飯店業較有影響力，如泰國。第二種，飯店協會管理。在一些經濟較發達的國家，旅游業的興起是由于旅游需求的推動，因而飯店的發展更多受市場環境的影響，把飯店交由各飯店共同組成的飯店協會管理就成為一種必然。如美國、瑞士等；第三種，政府與飯店協會共同管理。這是介于前兩者之間的一種管理方法，更多地受各國具體國情的影響。如日本、英國、韓國等。
1、政府主導管理模式（以泰國為代表）
旅游業是泰國的支柱產業，泰國中央集權的飯店業管理體制保證了政府對行業的絕對控制，確保了飯店業的服務質量。泰國對飯店業進行管理的主體是泰國旅游管理委員會，下設旅游局，并通過各大區的辦事處來完成具體管理工作。
2、行業協會管理模式（以美國為代表）
美國的政府在管理上的弱化通過行業協會在行業管理評審作用的充分發揮來彌補，管理主要是由美國飯店與住宿業協會（AH&LA）、美國汽車協會（AAA）和莫比爾（Mobil）旅行指南都會來完成。美國飯店與住宿業協會為其會員提供經營、培訓、交流以及向美國國會提出一些有助于本行業繼續繁榮發展的建議，是行業管理的主要協會，而美國汽車協會和莫比爾（Mobil）旅行指南都會是輔助協會。
3、政府與飯店協會共同管理（以日本、英國和韓國為代表）
（1）日本飯店業管理體系
日本形成了一種官民協辦的飯店業管理體制，政府、企業和各種協會組織彼此協調又相互約束，共同促進飯店業的發展。由中央旅游管理機構（運輸省政策局觀光部）和地方管理機構（各地方商工部或勞工部下設的觀光振興課、商業觀光課等）構成的日本全國旅游業的行政管理系統，將一部分行業管理的職能下放給掛靠于運輸省和通產省的民間旅游事業團體組織（主要是旅游業的各種行業協會，包括飯店協會）。行業管理的職能是由政府行政管理部門和各個協會協同進行的。
日本飯店協會由日本各地最具代表性的一流西式飯店組成。所有會員飯店均是經國土交通省根據國際飯店設施改進法批準認可的。這些行業組織既是企業之間的橫向聯結點，又是政府與企業之間的中介。政府通過行業協會對旅游業實行間接管理，既有利于企業間的信息交流和橫向聯合，增加行業的保險功能，又有利于發揮行業協會的作用，處理好國家與企業之間的關系。
（2）英國飯店業管理體系
在英國的飯店業管理中，國家旅游總局對飯店業的發展中起到非常重要的作用，包括資金激勵和支持，飯店的營銷和推銷，飯店運營和服務標準的提高，并且參與飯店業的教育和培訓。英國的民間行業協會，如英國飯店與餐飲業主協會（BHRCA）則積極維護本行業的利益，促進跨行業的橫向聯系，制定本行業的條例和準則，負責行業內的人員培訓工作，為行業內的企業提供信息服務等。
（3）韓國飯店業管理體系
韓國飯店業的行政主管機構是文化觀光部，其中的國民觀光課，負責擬定擴建、改善旅游住宿設施的政策，扶持旅游住宿業的發展，主要是進行飯店業的進入管理。除此之外，韓國涉及飯店業管理的政府部門還有行政自治部、教育部、建設交通部、保健福祉部、環境部等。韓國也面臨對眾多管理方的協調問題，在2000年1月廢止了觀光政策審議委員會之后，韓國還沒有類似的協調機構。
除了管理方外，韓國還有一些管理的輔助機構，包括韓國觀光公社（Korea Na-tional Tourism Organization）、韓國文化觀光政策研究院（Korea Cultural & Tourism Policy Institute）、觀光振興開發基金和韓國觀光飯店業協會（Korea Hotel Association）等。其中，韓國觀光公社是韓國飯店業的政府投資機構，職能是開展調查研究，向企業提供各種資料；組織從業人員的再教育，舉辦飯店經理的資格考試；為旅游住宿設施修建提供資金援助等。
此外，韓國政府于1972年制定了《觀光振興開發基金法》。1973年，成立了“觀光振興開發基金”，主要目的之一是為飯店等旅游設施的建設、維護和改善提供資金援助。其主要的資金來源包括政府撥款、賭博業主收入捐款、韓國公民出境的稅費繳納以及基金運作的收益金等。
為了促進飯店業的健康發展，保護飯店權益，1996年，韓國觀光飯店業協會依據《觀光振興法》成立，主要負責旅游飯店業的調研，從業人員培訓和宣傳、服務等工作。
分析看出，韓國雖然還沒有出臺專門針對飯店業的基本法，但是對飯店業的管理已經基本做到了“有法可依”。例如，《觀光基本法》確定了發展方向和基本政策；《觀光振興法》規定了旅游業管理和運營的有關事項；《觀光振興開發基金法》明確了觀光振興開發基金的建立和運營；《觀光住宿設施支援有關特別法》為解決大型國際活動期間旅游飯店設施不足的問題，規定了旅游飯店的新建、擴建事宜；而制定《韓國觀光公社法》的目的則是為了成立政府投資機構———韓國觀光公社。
為了解決旅游接待設施問題，韓國政府還制定了一些專門的政策和措施。例如，1998年修改了《促進觀光住宿設施建設有關特別法》，明確規定了旅游飯店建設的專門地區；韓國政府制定了《首都地區觀光住宿設施建設基本規劃》，計劃在京畿道建成旅游住宿設施群，以解決首爾地區旅游住宿設施供給不足。
除了與飯店業直接相關的法律法規外，韓國還有一些涉及到飯店的法律，如《公眾衛生管理法》和《食品衛生法》，主要為維護公共衛生、食品營養和衛生而制定。
（二）國際經驗的啟示與借鑒意義
泰國旅游管理體制的突出特點是由國家設立9個大區辦事處集中管理全國各地的旅游業和旅游經濟活動。由于地方政府總是盡力協助大區辦事處的工作，雙方利益一致，管理集中而有效。
美國的飯店管理方式目前還并不適合中國的國情。但是美國在飯店行業協會的管理方面，對中國飯店業目前的行業協會的統一和管理有著借鑒意義。對于如何實現兩個或多個協會的共同管理、協調和適應，如何避免多頭管理，避免協會間利益的不正當競爭，規范行業標準的統一等都有著參考價值。
日本、英國和韓國的旅游管理體制對中國政府的行業管理具有一定的參考意義，其中韓國更具有代表性。韓國飯店業的管理從最初的創匯目的，到后來開始關注國民福利，發展國民旅游，近年又出現了文化推廣與旅游業相輔相成的趨勢，這一發展軌跡與中國飯店業比較類似。此外，在韓國飯店業發展的過程中也貫穿著強烈的政府意志，政府在飯店業的成長中發揮了重要的作用。而且，目前韓國對飯店業的管理也存在政出多門的問題，各部門之間缺乏協調機制。韓國的管理比中國成功的地方或許在于韓國的法律體系比較健全，飯店業的每一項重要管理都有法律依據，甚至為了一次世界杯而制定限時法；政策咨詢機構的設立則盡量避免了政府決策的失誤。相比此類模式，中國的旅游管理體制中，政府干預的色彩較為濃厚。而在行業協會方面，當企業還不是真正的市場主體時，自然就沒有聯合的愿望，發揮旅游行業協會的作用也就無從談起。同時，相關法律法規不健全，對飯店業的管理權以及具體管理措施都沒有法律依據。
因此，應根據中國旅游業、飯店業的現狀，參考成熟的國際經驗，形成一套適合中國國情的管理體制：
首先，設立統一機構來加強對行業的管理。從國際慣例看，國家旅游局應當成為這一機構的主體，韓國的中央旅游行政組織是文化觀光部觀光局，主管飯店的部門是國民觀光課；從現實情況看，國家旅游局也應當成為這一機構的主體。特別是2008年北京奧運會到來前期，北京市旅游局承擔了奧組委對奧運會觀眾住宿接待工作的要求，從一個側面為國家旅游局統一管理全國飯店業進行了試點。
其次，積極發揮協會的作用，政府通過行業協會的橋梁和輔助作用對全國旅游業實行間接管理。也就是說，在市場經濟條件下，行業組織是政府充分發揮作用的基本條件之一。行業協會與政府機構互為表里，行業協會既代表企業的共同利益，但又相對超脫和公正，很多政府不便出面解決的問題，可以由行業協會協調或處理。實踐證明，這的確是一個行之有效的辦法。
第三，發揮基層旅游局和協會的作用。通過自下而上的制度創新來推動飯店業管理體系乃至整個旅游業管理體系的完善。
最后，完善法律法規。建立比較健全的法律體系，從根本上保障飯店行業管理的有效進行。
四、中國飯店業行政管理體系的調整思路
1、飯店業管理主體的調整
（1）飯店業管理權的統一
相對于中國目前條塊分割、各自為政的管理體系，高度統一的政府管理顯然具有更高的效率。本文認為，應由國家旅游局擔當中國飯店業的主導性管理主體，原因有以下四點：
①從行業歸屬看，中國飯店業在改革開放后的迅速發展在很大程度上是來自入境旅游業的需要，由國家旅游局管理飯店業理所當然。并且在改革開放后二十多年的時間里，國家旅游局已經積累了比其他任何管理部門更多的飯店業管理的經驗和教訓，如果讓國家旅游局徹底放棄了對飯店業的管理，這部分經驗、教訓將成為沉沒成本。
②從部門職能看，國務院對國家旅游局的職能定位更適合對飯店業的管理。2003年國務院政府機構改革后，只有國家旅游局被賦予了對包括飯店業在內的旅游業進行行業管理的資格，是飯店業的主管機關。國家旅游局的主要職能包括對旅游業方針、政策的擬定，對旅游業法律法規和標準的組織擬定和監督實施，并由質量規范與管理司負責對飯店各項標準的制定和實施。
而在行業管理方面，與國家旅游局爭奪最為激烈的商務部則更多地著眼于國家的對外貿易政策、國內貿易發展戰略等方面，對于具體到飯店業方面的職能則根本沒有提及，只是在其商業改革發展司的職能中提到了對住宿業的宏觀“指導、管理和規范”，這一提法也頗顯籠統。從商務部的職能定位可以看出，商務部對飯店業的管理幾乎不涉及直接管理方面，我們可以理解為，商務部的職能是在國家層面為包括飯店業在內的所有行業提供良好的政策環境和市場環境。
③從部門在行業的影響力看，國家旅游局在高檔飯店中具有其他部門不可比擬的號召力。以1999年為例，當年中國的涉外飯店、社會旅館和個體旅館共計163920家，國家旅游局管理的涉外飯店數量只占2.08%%，然而其營業收入卻占全部統計住宿設施的44.50%%，年接待住宿旅客人數占13.52%%。
④從國際慣例看，韓國在發展旅游業和飯店業時有著和中國基本相似的發展軌跡，同樣實行了政府主導型的發展戰略。
⑤從現實做法來看，現已有北京、上海、成都等城市已將住宿業的管理劃歸旅游部門，順應了行業發展的呼聲和要求。
（2）飯店業管理權的保障
①賦予國家旅游局管理飯店業的權力
A. 飯店立法
國際上一些旅游業發展較早、較快，法制比較健全的國家，認識到了旅游立法的迫切性和重要性，制定了專門的旅游法律法規。其中就包括對飯店業管理主體的界定問題。比如，新加坡的《飯店法》規定社會事務部管轄下的新加坡飯店執照局是飯店業管理的主管機構，從法律法規上，對飯店業主管機構的管理權進行有效的保障，并對其管理權限、方式做了規定。在《中華人民共和國旅游法》缺失，且短時期無法出臺的現實情況下，可以嘗試制定一些旅游的單行法律法規，比如《中華人民共和國飯店法》，從根本上保障國家旅游局對飯店業進行管理的主體地位。
B. 行政授權
早在1985年國務院旅游協調小組就設立了旅游法制工作機構，1988年11月更名為國家旅游局政策法規司，專門負責旅游法規的制定、貫徹和監督檢查工作。從法律法規的制定情況看，盡管旅游業的發展已有近30年（從1978年開始）的歷史，但是目前，中國僅有《導游人員管理條例》、《旅行社管理條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》這些國家等級的法規和規章制度，以及一些地方旅游條例。在這種情況下，無論是《中華人民共和國旅游法》還是《中華人民共和國飯店法》，在短時期內都無法出臺，因此國家旅游局要行使飯店業管理權，必須得到國務院的授權，或者通過出臺飯店業管理條例對國家旅游局的飯店業管理權進行明確。
②賦予國家旅游局協調各部門的權力
旅游業產業鏈遍布幾十個行業或部門，必須有一個跨行業、跨部門的綜合性旅游管理機構，對整個旅游業實行全方位的行業管理。該機構應當具備以下職能：能夠對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調，能夠對旅游資源進行大規模、深層次的開發和整合，能夠引導常規旅游產品、特色旅游產品和專項旅游產品的均衡發展，能夠對所有旅游企業實行統一的行業管理，能夠推動形成跨地區、跨行業、跨部門的大型旅游企業集團。
中國旅游業發展的實踐經驗表明，由旅游、商貿、園林、文物、交通、社會服務等職能部門組成的旅游管理委員會是一種比較好的管理模式，旅游管理委員會內設決策、協調部門與執行處室，分別具有綜合協調與對口負責的職能，從各個方面對旅游業實行全方位的行業管理。這樣，既理順了旅游業主管部門與相關部門的行政業務關系，又使政府對旅游業的管理由單一變為綜合，由部分轉為全局。如此，中國旅游業組織結構的優化才從根本上有了制度保障，才有可能實現飯店業的良性、有序發展。
因此，建議成立以國家旅游局為核心的集旅游、商貿、園林、文物、交通、社會服務等職能部門為一體的旅游管理委員會，協同管理旅游業以及其中的飯店業。
2.飯店業管理客體的調整
（1）擴大管理客體的范圍
目前國家旅游局對飯店業進行的行業管理主要是針對星級飯店，而星級飯店在整個飯店產業容量中只是一小部分，還有數量相當龐大的提供“住宿”功能的飯店業經營主體游離在國家旅游局的飯店管理體系之外。因此，首先應該將社會旅館、個體旅館、飯店業的新型業態等納入到整個管理體系中來。
（2）分類管理①將社會旅館和新型業態納入星級評定標準
在將社會旅館和新型業態納入到飯店業管理體系中來的同時，有必要借鑒對于星級飯店管理的成功經驗，但是決不能一味套用。同時，新的管理客體的出現，也是改進星級評定標準的一個良好時機。實際上，星級評定標準在管理星級飯店時已經呈現出某些方面的不適應性，從而在一定程度上束縛了飯店企業的發展。在經過綜合調研、論證的基礎上，有必要有針對性地對星級評定標準本身進行有計劃、有步驟的修訂，以適應市場發展的現實需要。
②對個體旅館進行最低標準管理
對于數量龐大的個體旅館，沒有能力也沒有必要做繁復的星級評定。只要設定最低標準，使其達到這個標準即可，以此保證消費者最基本的利益和需求。此外，還可以運用激勵機制，通過評優來促進個體旅館業的良性發展，比如定期評比“中國個體旅館500優”、“百姓信得過旅館”等。
3、飯店業管理目標的轉變
隨著管理客體范疇的擴大，國家旅游局更應該致力于飯店業的全面管理，促進全行業的發展，而不再是僅僅關注星級飯店。圍繞著以提供“住宿”功能為核心而形成廣義飯店業的新形勢，以國家旅游局為核心的政府管理部門應適度調整管理目標，以適應新形勢下行業管理的需要。同時，在市場經濟下，特別是加入世界貿易組織后，更要提高國家旅游局決策的科學性和公開性。
4、飯店業管理手段的轉變
（1）配套產業政策
按照社會主義市場經濟規律和中國飯店業的發展狀況，從財政、金融、投資、稅收、社會保障等方面制定與有關法律法規相配套的產業政策，可以說是中國現階段飯店產業政策的一項基本內容，這也是優化中國飯店業的產業結構和產業組織、改善中國飯店業外部環境的重大舉措。
（2）健全法律法規
從中國飯店業管理的現狀來看，與市場經濟社會完善的法律與法規體系相比，中國飯店業管理的“旅游法”和專門的“飯店法”等正式法律文件還處于缺位狀態，有關的民法、商法由于實施機制方面的原因也還存在不配套、針對性弱、執行力度小等方面的問題。政府主管部門應積極推動“旅游法”和“飯店法”的制定和實施。
（3）改進技術標準
旅游行業應當吸取國外同行業的經驗，建立并發展自身的認證體系，可先以目前的形式或由行業協會開展工作,逐漸向中介機構轉化。在中國由計劃經濟向市場經濟轉化的過程中，政府對標準化工作的主導作用是重要和有效的，因此對標準化工作的規劃是必要的。應當對飯店業標準化工作的長遠規劃和短期計劃進行研究，確定飯店業標準化的體系，真正將標準化工作作為行業管理的主導。
中國的飯店業標準化工作開展得很有成績，其中飯店星級評定標準的實施很有成效。但是，由于中國與國際組織交流不夠，國際上對中國旅游業管理及飯店星評不了解，因此中國的旅游標準化工作在ISO組織中缺乏有力的話語權。因此，今后應當加強與國際間的交流與溝通，向國際組織宣傳和介紹中國旅游業的管理和旅游標準化工作成績，吸取國際組織的先進經驗，使中國的旅游標準化工作盡快與國際接軌，在國際標準化組織中占有一席之地。
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