| 搜狐旅游報(bào)道——戴斌：當(dāng)前飯店產(chǎn)業(yè)環(huán)境與政府管制體系的調(diào)整 |
| 2007年10月29日 中外酒店門戶網(wǎng)站 出處：搜狐旅游 |
出處：搜狐旅游  http://travel.sohu.com/20071021/n252764745.shtml
10月20日 中外酒店•高峰論壇——政策大勢(shì)
中國(guó)飯店業(yè)的發(fā)展伴隨著改革開(kāi)放的步伐起步，經(jīng)過(guò)25年左右的時(shí)間，已經(jīng)取得了令世人矚目的成就。隨著旅游市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和飯店產(chǎn)業(yè)變遷，如何調(diào)整現(xiàn)有的行政管理體系，并對(duì)飯店產(chǎn)業(yè)進(jìn)行更加有效的管理，已經(jīng)成為旅游行政主管部門迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
第一部分中國(guó)飯店業(yè)的行政管理現(xiàn)狀評(píng)價(jià)
一、中國(guó)飯店業(yè)政府管理體系概述
1、管理主體
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)實(shí)行了政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略。但是現(xiàn)實(shí)中飯店業(yè)往往涉及到社會(huì)生活的多個(gè)方面，除了國(guó)家旅游局之外，飯店企業(yè)往往還會(huì)受到其他職能部門的管理或者影響，商務(wù)部及其所轄部門也構(gòu)成了飯店企業(yè)管理的直接主體；公安部、物價(jià)局、工商總局、稅務(wù)總局、環(huán)保總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、外匯管理局、勞動(dòng)保障部、文化部、國(guó)家廣播電視總局等部門及其所轄部門則構(gòu)成了飯店業(yè)管理的間接主體。
2、管理客體
從名稱上來(lái)看，飯店業(yè)管理的客體應(yīng)該包括賓館、飯店、旅館、旅社、賓舍、度假村、俱樂(lè)部、大廈、中心、旅店、旅館等。從等級(jí)和規(guī)模來(lái)看，飯店業(yè)管理的客體應(yīng)該包括星級(jí)飯店以及社會(huì)旅館和一些等級(jí)、規(guī)模相對(duì)比較高、比較大的個(gè)體旅館。從提供的服務(wù)來(lái)看，提供住宿是飯店業(yè)管理的客體最主要的服務(wù)，但是提供包括餐飲、娛樂(lè)、商務(wù)和健身等輔助服務(wù)也是其重要內(nèi)容，特別是在高星級(jí)飯店中體現(xiàn)得尤為明顯。
3、管理手段（1）對(duì)飯店業(yè)準(zhǔn)入、退出資格的管理
中國(guó)對(duì)飯店業(yè)準(zhǔn)入資格的限定使用審批制和注冊(cè)制相結(jié)合的方法。國(guó)家旅游局質(zhì)量規(guī)范與管理司負(fù)責(zé)對(duì)投資建設(shè)飯店進(jìn)行審批；審批通過(guò)之后，只需在國(guó)家旅游局登記注冊(cè)即可。1987年11月公安部發(fā)布的《旅館業(yè)治安管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)包括飯店在內(nèi)的旅館業(yè)進(jìn)行了約束：“申請(qǐng)開(kāi)辦旅館，應(yīng)經(jīng)主管部門審查批準(zhǔn)，經(jīng)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)簽署意見(jiàn)，向工商行政管理部門申請(qǐng)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，方準(zhǔn)開(kāi)業(yè)”。
與飯店業(yè)準(zhǔn)入資格的管理相對(duì)應(yīng)的，中國(guó)對(duì)飯店的退出沒(méi)有限制，飯店在歇業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)、合并、遷移或改變名稱時(shí)到工商行政管理部門辦理變更登記，之后三日內(nèi)向當(dāng)?shù)氐目h、市公安局、公安分局備案就可以了。《行政許可法》實(shí)施后，原有的飯店企業(yè)經(jīng)相關(guān)部門審批后向國(guó)家旅游局備案制度也隨之取消。
（2）對(duì)投資建設(shè)飯店的管理
從1986年底開(kāi)始，國(guó)務(wù)院等管理部門便開(kāi)始了對(duì)飯店業(yè)諸多投資方面的管理，尤其是嚴(yán)格控制了外資的進(jìn)入。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于使用國(guó)際商業(yè)貸款自建旅游飯店有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確規(guī)定：“從現(xiàn)在起，除已批準(zhǔn)立項(xiàng)并簽訂了合同的合資合作項(xiàng)目外，在北京、上海、廣州等城市，一般不再批準(zhǔn)中外合資或合作建造旅游飯店、公寓、寫字樓（含老飯店改造）。”
截至1987年底，全國(guó)1300家旅游涉外飯店分別歸屬300多個(gè)部門和單位，飯店的管理水平和服務(wù)質(zhì)量堪憂，同時(shí)，由于外方管理的飯店越來(lái)越多，造成了外匯的流失，1988年5月，國(guó)家旅游局向國(guó)務(wù)院提交的《關(guān)于建立飯店管理公司及有關(guān)政策問(wèn)題的請(qǐng)示》。在得到批準(zhǔn)之后，國(guó)家旅游局通過(guò)提供稅收、銀行貸款等方面的優(yōu)惠政策積極推動(dòng)本土飯店管理公司的建立，以與外方管理公司形成競(jìng)爭(zhēng)。
（3）對(duì)飯店業(yè)的價(jià)格管理
目前為止，中國(guó)對(duì)飯店業(yè)的價(jià)格管理主要包括對(duì)飯店能源價(jià)格的管理和對(duì)客房?jī)r(jià)格的管理。
能源價(jià)格管理：長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)部門對(duì)飯店收取的水電氣等能源價(jià)格制定不合理，飯店的能源價(jià)格明顯高于同類工商企業(yè)，水、電、氣等基礎(chǔ)供應(yīng)價(jià)格大體高于工商企業(yè)的50%%以上。為了減輕旅游企業(yè)負(fù)擔(dān)，2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了9號(hào)文件，明確規(guī)定飯店的水電氣等能源價(jià)格享受與工商企業(yè)同等的價(jià)格。2003年5月，SARS疫情得到初步控制后，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門為了縮短旅游業(yè)的恢復(fù)周期，相繼出臺(tái)了一系列針對(duì)旅游企業(yè)的優(yōu)惠政策和措施，主要集中在減免行政事業(yè)性收費(fèi)、減免部分政府性基金、減免稅收、為企業(yè)貸款提供財(cái)政貼息等。之后，地方政府也出臺(tái)了與飯店相關(guān)的扶持政策，其中浙江、湖南和廣西終于打破了長(zhǎng)期不合理的能源價(jià)格管理，使飯店享受到了和普通企業(yè)同等的能源價(jià)格。但是這種對(duì)飯店業(yè)的公平待遇在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有普遍性。
客房?jī)r(jià)格管理：飯店業(yè)分為主要由商務(wù)部管理的社會(huì)旅館和私人旅館；主要由國(guó)家旅游局管理的星級(jí)飯店；中央機(jī)關(guān)下屬的為國(guó)家機(jī)關(guān)差旅人員提供服務(wù)的賓館飯店招待所三類。雖然社會(huì)旅館和私人旅館占了中國(guó)飯店業(yè)很大一部分，但是商務(wù)部對(duì)其價(jià)格并未實(shí)行任何形式上的管理。
而在對(duì)旅游飯店的客房?jī)r(jià)格管理方面，旅游飯店的客房?jī)r(jià)格作為“涉外價(jià)格”一直受到嚴(yán)格的管理。1979年，國(guó)務(wù)院規(guī)定，涉外價(jià)格的方針、政策和原則必須由中央統(tǒng)一制定，具體商品價(jià)格和服務(wù)收費(fèi)由省市區(qū)根據(jù)統(tǒng)一的政策和原則進(jìn)行管理，由此創(chuàng)立了中國(guó)客房?jī)r(jià)格嚴(yán)格管理的基調(diào)。1984年，旅游行政主管部門為了治理削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，按星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)飯店實(shí)行最低保護(hù)價(jià)。1993年4月，國(guó)家旅游局會(huì)同物價(jià)局發(fā)布了《關(guān)于國(guó)際旅游價(jià)格管理方式改革的有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定了1994年國(guó)家制定的旅游涉外星級(jí)飯店客房門市價(jià)和最低保護(hù)價(jià)。1994年，中國(guó)取消了對(duì)旅游飯店客房的定價(jià)權(quán)和旅游價(jià)格地區(qū)類別的劃分權(quán)，之后主要通過(guò)提供國(guó)際、國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)重要價(jià)格的參考標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
對(duì)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)賓館飯店招待所的客房?jī)r(jià)格管理，1991年5月，國(guó)家物價(jià)局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)賓館飯店招待所價(jià)格管理試行辦法》，規(guī)定中央國(guó)家機(jī)關(guān)賓館、飯店、招待所的客房、禮堂、會(huì)議室出租價(jià)格按照“以收抵支，適當(dāng)積累”的原則制定，要適當(dāng)?shù)陀谕阮愋吐玫昕头俊⒍Y堂、會(huì)議室的價(jià)格水平。2001年6月，國(guó)家計(jì)委、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局制定了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)賓館招待所價(jià)格管理辦法（修訂）》，服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格由經(jīng)營(yíng)者依據(jù)服務(wù)成本和市場(chǎng)供求狀況制定，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局可制定不同等級(jí)賓館招待所的參考性價(jià)格。對(duì)這部分飯店的價(jià)格管理已經(jīng)有所放松。
對(duì)于特殊時(shí)期的客房?jī)r(jià)格管理，政府采取以價(jià)格上限或最低保護(hù)價(jià)為形式的管理，在中國(guó)比較常見(jiàn)。如，每年的黃金周前，一些旅游熱點(diǎn)地區(qū)的政府會(huì)出臺(tái)限制飯店任意抬高客房?jī)r(jià)格的政策。北京市旅游局制定出2008奧運(yùn)會(huì)期間的指導(dǎo)價(jià)格，以對(duì)客房?jī)r(jià)格進(jìn)行控制等。
（4）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)
中國(guó)飯店業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)管理主要體現(xiàn)在飯店等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和綠色飯店標(biāo)準(zhǔn)。綠色飯店標(biāo)準(zhǔn)是最近幾年才推廣的，而前者則發(fā)展得較為成熟。
①飯店等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)
目前已有的飯店等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要有國(guó)家旅游局制定針對(duì)旅游飯店的《旅游飯店星級(jí)的劃分及評(píng)定》（GB/T14308-2003）；商務(wù)部制定的針對(duì)社會(huì)旅館和私人旅館的《酒家（飯店）分等定級(jí)規(guī)定》（GB/T13391-2000），國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局還針對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)賓館、飯店、招待所制定了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)賓館飯店招待所分等定級(jí)暫行規(guī)定》。此外，北京市旅游局和北京市發(fā)改委制定了住宿業(yè)接待奧運(yùn)觀眾的硬件設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。
在飯店等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中，國(guó)家旅游局的飯店星評(píng)標(biāo)準(zhǔn)最具系統(tǒng)性、最為完善，其評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)包括飯店的建筑、裝潢、設(shè)備、設(shè)施條件和維修保養(yǎng)狀況、服務(wù)項(xiàng)目的多少、服務(wù)質(zhì)量的高低等。綜合評(píng)定后，用星的數(shù)量和顏色表示旅游飯店的等級(jí)：一星級(jí)、二星級(jí)、三星級(jí)、四星級(jí)、五星級(jí)（含白金五星級(jí)）。到1994年，國(guó)家旅游局把三星級(jí)飯店審批權(quán)下放到各省、自治區(qū)、直轄市旅游局，由此形成了國(guó)家旅游局負(fù)責(zé)四、五星級(jí)飯店的評(píng)定，省級(jí)旅游局負(fù)責(zé)本地區(qū)一、二、三星級(jí)飯店的評(píng)定與審批的評(píng)定體系。
十多年來(lái)，飯店星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)三次修訂，但通常都比較偏重容易評(píng)鑒的硬件設(shè)施，如客房的面積、餐廳的數(shù)目等，雖然為評(píng)定工作帶來(lái)了很大的便利，但卻相對(duì)忽略了一些軟件設(shè)施，例如服務(wù)。
更進(jìn)一步的制度問(wèn)題是，國(guó)家旅游局和商務(wù)部的兩套飯店等級(jí)評(píng)定制度使統(tǒng)一的、有內(nèi)在市場(chǎng)聯(lián)系的飯店業(yè)被體制因素人為分割，并造成了管理上的一些漏洞。譬如，如果國(guó)家旅游局管理高檔飯店，商務(wù)部管理不評(píng)星的社會(huì)旅館和個(gè)人旅館，那么那些介于高檔飯店和社會(huì)旅館之間的經(jīng)濟(jì)型飯店顯然就成了被管理方遺忘的角落。
②綠色飯店標(biāo)準(zhǔn)
2003年2月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了中國(guó)飯店行業(yè)首部《綠色飯店等級(jí)評(píng)定規(guī)定》（SB/T10356-2002）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，由中國(guó)飯店協(xié)會(huì)組建中國(guó)綠色飯店指導(dǎo)委員會(huì)，召開(kāi)數(shù)期綠色飯店審核員培訓(xùn)班、抓好綠色飯店示范店工作、建立中國(guó)綠色飯店專門網(wǎng)站、舉辦第二屆綠色飯店論壇、建立綠色飯店檢測(cè)體系，并鼓勵(lì)飯店設(shè)備及用品供應(yīng)商做好綠色產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)工作。2006年3月，國(guó)家旅游局制定并實(shí)施了《綠色旅游飯店》（LB/T 007－2006）。北京市各奧運(yùn)簽約飯店積極進(jìn)入綠色飯店的行列。2006年10月8日—11月27日，中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)和《飯店現(xiàn)代化》雜志社聯(lián)合舉辦“綠色飯店萬(wàn)里行”活動(dòng)，推廣“綠色飯店”內(nèi)涵，以企業(yè)和個(gè)人簽名承諾的方式，倡導(dǎo)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的永續(xù)保護(hù)和資源的合理利用。
③其他方面的標(biāo)準(zhǔn)
除了飯店等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和綠色飯店標(biāo)準(zhǔn)之外，國(guó)家旅游局還制定和立項(xiàng)了一些關(guān)于飯店公共信息圖形、飯店服務(wù)、旅游公寓（別墅）星級(jí)劃分、飯店計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)技術(shù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)。
二、對(duì)目前政府管理體系的評(píng)價(jià)
1、積極作用
（1）形成了一套相對(duì)完備的管理體系
首先，國(guó)家旅游局在行業(yè)管理上推出了一些重大創(chuàng)新，促進(jìn)了飯店業(yè)的行業(yè)管理：與直屬企業(yè)和事業(yè)單位脫鉤，為開(kāi)展更為卓有成效的行業(yè)管理掃除制度上的障礙；2000年下放飯店星評(píng)權(quán)，實(shí)行分級(jí)管理；加強(qiáng)協(xié)會(huì)作用，促進(jìn)了行業(yè)自律。其次，陸續(xù)出臺(tái)了一批對(duì)行業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理有重大影響的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和文件，例如《旅游飯店星級(jí)劃分與評(píng)定》、《中國(guó)旅游飯店行業(yè)規(guī)范》、《綠色旅游飯店》、《星級(jí)飯店訪查規(guī)范》等，為行業(yè)的規(guī)范提供了依據(jù)和服務(wù)準(zhǔn)繩。
（2）星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定制度對(duì)于飯店業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響
統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)形成了統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)則，市場(chǎng)的總體秩序得到一定程度的規(guī)范，帶動(dòng)了中國(guó)整個(gè)旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了全行業(yè)服務(wù)和管理水平的提高。十多年來(lái)，飯店星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)數(shù)次修訂，為引導(dǎo)中國(guó)飯店業(yè)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)規(guī)范化、管理科學(xué)化，以及與國(guó)際接軌做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，對(duì)全國(guó)各行各業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化工作都起到了良好的帶動(dòng)和示范作用。“星級(jí)”在全社會(huì)都已成為質(zhì)量和檔次的象征。
2003年，國(guó)家旅游局頒布了新的飯店星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)在于突出對(duì)飯店經(jīng)營(yíng)管理專業(yè)化水平的要求，即突出強(qiáng)調(diào)了飯店管理的規(guī)范性、飯店氛圍的整體性和飯店產(chǎn)品的舒適性。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)飯店的專業(yè)化管理提出了更高要求，對(duì)星級(jí)評(píng)定員的專業(yè)水平也提出了更高的要求，其實(shí)行必將促進(jìn)飯店業(yè)的星級(jí)化發(fā)展步伐。
中國(guó)飯店業(yè)用了20余年的時(shí)間走完了西方國(guó)家需要幾十年才走完的道路，這一跨越式發(fā)展完全可以作為世界飯店發(fā)展史上的奇跡而載入史冊(cè)。以星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定制度為主要管理內(nèi)容和管理手段的行業(yè)管理，在中國(guó)飯店業(yè)發(fā)展初期起到了積極的重要的規(guī)范和引導(dǎo)作用，目前這套制度已影響到整個(gè)旅游業(yè)和社會(huì)生活的方方面面，極大地促進(jìn)了中國(guó)飯店業(yè)與國(guó)際的接軌。因此，對(duì)于已有的行業(yè)管理體系所取得的成績(jī)，應(yīng)予以肯定。
（3）《星級(jí)飯店訪查規(guī)范》的實(shí)施從軟件上對(duì)飯店業(yè)進(jìn)行規(guī)范
面對(duì)特定歷史階段形成的重硬輕軟、重評(píng)定輕復(fù)核的實(shí)際情況，2003版標(biāo)準(zhǔn)首次打破了星級(jí)飯店的終身制，強(qiáng)調(diào)對(duì)年滿五年的星級(jí)飯店要重新進(jìn)行評(píng)定性復(fù)核。借鑒國(guó)際管理經(jīng)驗(yàn)開(kāi)發(fā)的情景題庫(kù)和對(duì)不同星級(jí)飯店服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化要求的《星級(jí)飯店訪查規(guī)范》（編號(hào)LB/T 006-2006）的出臺(tái)以及2006年3月7日的開(kāi)始實(shí)施，為整個(gè)星級(jí)飯店的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管提供了一個(gè)較為規(guī)范的制度平臺(tái)。
《訪查規(guī)范》提出了對(duì)星級(jí)飯店進(jìn)行一系列質(zhì)量檢查活動(dòng)的依據(jù)和要求，以及要求各級(jí)旅游管理部門派訪查員以“暗訪”的形式對(duì)已評(píng)定星級(jí)的飯店落實(shí)和執(zhí)行星評(píng)標(biāo)準(zhǔn)情況進(jìn)行檢查。檢查手段豐富化、檢查標(biāo)準(zhǔn)系列化、檢查結(jié)果定性和定量化是其主要特征。它將“星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”具體實(shí)施過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化，在很大程度上消除了以往飯店突擊評(píng)星的做法，徹底打破了星級(jí)終身制。
當(dāng)前中國(guó)星級(jí)飯店正在完成從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，飯店的“硬件”水平已有很大的提高，但在“軟件”管理能力系統(tǒng)方面則有待提高。《星級(jí)飯店訪查規(guī)范》能夠指導(dǎo)星級(jí)飯店建立規(guī)范的管理體系，對(duì)于指導(dǎo)星級(jí)飯店業(yè)提升整體管理水平、提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
（4）《綠色旅游飯店》的頒布，為中國(guó)飯店行業(yè)創(chuàng)建綠色飯店提供了實(shí)施指南。
該文件有利于引導(dǎo)賓館、飯店發(fā)展綠色經(jīng)營(yíng)方式、提供綠色服務(wù)產(chǎn)品、營(yíng)造綠色消費(fèi)環(huán)境；有利于促進(jìn)飯店整體經(jīng)營(yíng)管理的和諧與提升；有利于激勵(lì)飯店企業(yè)為公眾消費(fèi)權(quán)益以及創(chuàng)建社會(huì)節(jié)約環(huán)保消費(fèi)氛圍做出更多的努力和創(chuàng)新。
2、局限與不足
（1）飯店業(yè)基本法的缺位
盡管國(guó)務(wù)院、旅游局及其他行政管理機(jī)構(gòu)、飯店行業(yè)協(xié)會(huì)等先后頒布了大量有關(guān)旅游業(yè)管理的規(guī)章制度與管理?xiàng)l例，但具有較強(qiáng)權(quán)威性的法律法規(guī)相對(duì)較少，至今沒(méi)有一套能覆蓋全行業(yè)的管理體制。這些基本制度的缺失不同程度地影響了政府管理具體制度的形成和管理的嚴(yán)肅性。而且現(xiàn)有規(guī)章制度缺乏系統(tǒng)性、前瞻性，或者缺乏法律的強(qiáng)制執(zhí)行力。許多被采用于規(guī)范與管理飯店市場(chǎng)的各有關(guān)法律條文都散見(jiàn)于一般部門法律，不具有獨(dú)立性和針對(duì)性。此外，這些法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督管理缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前飯店業(yè)行業(yè)管理中的管理權(quán)爭(zhēng)奪現(xiàn)象正是由于飯店業(yè)的基本法缺位所導(dǎo)致的。中國(guó)飯店業(yè)的管理依據(jù)中更多地出現(xiàn)“批轉(zhuǎn)”、“指示”、“通知”等字眼，使管理帶有很強(qiáng)的人治色彩。
（2）管理主體多元化
管理政出多門的深層次原因是管理體制。管理部門的多元化最終造成了中國(guó)飯店業(yè)條塊分割、決策權(quán)相對(duì)分散的管理體系，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看影響了管理的效果和權(quán)威性。隨著《行政許可法》的頒布實(shí)施，中國(guó)政府部門的職能更加規(guī)范，但背后的部門利益卻依舊成為政府行政的制約因素。
（3）對(duì)部分管理客體的管理缺位
無(wú)論是國(guó)家旅游局還是商務(wù)部，對(duì)于飯店業(yè)的行業(yè)管理都各自為營(yíng)。飯店業(yè)的范疇決不僅僅是星級(jí)飯店和社會(huì)旅館的簡(jiǎn)單加總，還有大量的產(chǎn)業(yè)主體游離在管理體系之外。如包括經(jīng)濟(jì)型飯店、主題飯店、高爾夫俱樂(lè)部、會(huì)員制俱樂(lè)部、家庭旅館、汽車旅館等在內(nèi)的飯店新型業(yè)態(tài)，并沒(méi)有納入到國(guó)家旅游局對(duì)飯店業(yè)的管理體制中。
（4）國(guó)家旅游局在飯店業(yè)管理中的局限性
①局限于對(duì)星級(jí)飯店的管理，產(chǎn)生了飯店業(yè)中社會(huì)旅館管理權(quán)錯(cuò)失和飯店業(yè)中新型業(yè)態(tài)的管理權(quán)真空；
②局限于星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行，缺乏對(duì)飯店業(yè)整體的宏觀調(diào)控。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的主要作用在于對(duì)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的存量的規(guī)范，而對(duì)于該不該進(jìn)入市場(chǎng)和怎樣進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)顯然無(wú)能為力。只靠對(duì)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的飯店的行為進(jìn)行規(guī)范，已不可能達(dá)到從根本上規(guī)范市場(chǎng)的目標(biāo)。
③現(xiàn)階段星級(jí)評(píng)定制度的不適應(yīng)性：星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)在硬件設(shè)施方面要求過(guò)全、過(guò)高，往往在星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和飯店實(shí)際情況之間出現(xiàn)一道斷裂帶；星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)僅是一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)際意義在于幫助企業(yè)在市場(chǎng)中定位并引導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展，因此要避免星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的制定和評(píng)定帶有行政性的權(quán)力色彩。
（5）行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立性的缺乏
當(dāng)前，中國(guó)飯店業(yè)的協(xié)會(huì)組織力量還十分薄弱。國(guó)家從立法上對(duì)協(xié)會(huì)職能并無(wú)界定，客觀上限制了協(xié)會(huì)組織在行業(yè)自律管理中的作用。在政府主導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的情況下，飯店業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏生存的空間，除了個(gè)別組織之外，各飯店行業(yè)協(xié)會(huì)作用發(fā)揮得并不明顯，長(zhǎng)期以來(lái)主要強(qiáng)調(diào)協(xié)助政府管理行業(yè)的功能和擴(kuò)大對(duì)行業(yè)的服務(wù)，而反映行業(yè)聲音、維護(hù)行業(yè)利益方面明顯不足。
行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)和發(fā)展還存在著一些與中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、與飯店業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)的方面，突出體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①工作空間小。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)推動(dòng)中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展起關(guān)鍵作用的政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略，因不斷強(qiáng)化政府對(duì)行業(yè)發(fā)展的控制力和主導(dǎo)性，弱化了市場(chǎng)自身發(fā)展所應(yīng)具備的內(nèi)在動(dòng)力和機(jī)制，使行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展空間受限；②工作機(jī)制僵化。各行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的敏捷性不足，對(duì)市場(chǎng)的主動(dòng)監(jiān)控和引導(dǎo)能力較差；③工作手段弱。行業(yè)協(xié)會(huì)由于不具備行業(yè)管理的職能，一定程度上弱化了工作手段，影響了工作力度，增加了工作難度；④工作影響小。僵化的工作機(jī)制、狹隘的工作思路、簡(jiǎn)單的工作手段，加之對(duì)政府部門的高度依賴，使行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)里的形象弱，工作影響小。
造成行業(yè)協(xié)會(huì)這種局面出現(xiàn)的原因是多方面的，最終可能還要依賴于國(guó)家政治管理體制的深化改革，但我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到部分省市旅游局已經(jīng)著手進(jìn)行改革，并卓有成效。
三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義
（一）國(guó)際飯店業(yè)行政管理的主要模式分析
世界各國(guó)飯店業(yè)管理模式一般可以簡(jiǎn)單概括為三種形式：第一種，政府主導(dǎo)管理。這種管理模式主要是由于本國(guó)在旅游發(fā)展過(guò)程中選擇了推進(jìn)型旅游產(chǎn)業(yè)模式，從入境旅游入手，因而民間組織對(duì)旅游飯店管理的參與度不高，且政府有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，對(duì)飯店業(yè)較有影響力，如泰國(guó)。第二種，飯店協(xié)會(huì)管理。在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國(guó)家，旅游業(yè)的興起是由于旅游需求的推動(dòng)，因而飯店的發(fā)展更多受市場(chǎng)環(huán)境的影響，把飯店交由各飯店共同組成的飯店協(xié)會(huì)管理就成為一種必然。如美國(guó)、瑞士等；第三種，政府與飯店協(xié)會(huì)共同管理。這是介于前兩者之間的一種管理方法，更多地受各國(guó)具體國(guó)情的影響。如日本、英國(guó)、韓國(guó)等。
1、政府主導(dǎo)管理模式（以泰國(guó)為代表）
旅游業(yè)是泰國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，泰國(guó)中央集權(quán)的飯店業(yè)管理體制保證了政府對(duì)行業(yè)的絕對(duì)控制，確保了飯店業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。泰國(guó)對(duì)飯店業(yè)進(jìn)行管理的主體是泰國(guó)旅游管理委員會(huì)，下設(shè)旅游局，并通過(guò)各大區(qū)的辦事處來(lái)完成具體管理工作。
2、行業(yè)協(xié)會(huì)管理模式（以美國(guó)為代表）
美國(guó)的政府在管理上的弱化通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)管理評(píng)審作用的充分發(fā)揮來(lái)彌補(bǔ)，管理主要是由美國(guó)飯店與住宿業(yè)協(xié)會(huì)（AH&LA）、美國(guó)汽車協(xié)會(huì)（AAA）和莫比爾（Mobil）旅行指南都會(huì)來(lái)完成。美國(guó)飯店與住宿業(yè)協(xié)會(huì)為其會(huì)員提供經(jīng)營(yíng)、培訓(xùn)、交流以及向美國(guó)國(guó)會(huì)提出一些有助于本行業(yè)繼續(xù)繁榮發(fā)展的建議，是行業(yè)管理的主要協(xié)會(huì)，而美國(guó)汽車協(xié)會(huì)和莫比爾（Mobil）旅行指南都會(huì)是輔助協(xié)會(huì)。
3、政府與飯店協(xié)會(huì)共同管理（以日本、英國(guó)和韓國(guó)為代表）
（1）日本飯店業(yè)管理體系
日本形成了一種官民協(xié)辦的飯店業(yè)管理體制，政府、企業(yè)和各種協(xié)會(huì)組織彼此協(xié)調(diào)又相互約束，共同促進(jìn)飯店業(yè)的發(fā)展。由中央旅游管理機(jī)構(gòu)（運(yùn)輸省政策局觀光部）和地方管理機(jī)構(gòu)（各地方商工部或勞工部下設(shè)的觀光振興課、商業(yè)觀光課等）構(gòu)成的日本全國(guó)旅游業(yè)的行政管理系統(tǒng)，將一部分行業(yè)管理的職能下放給掛靠于運(yùn)輸省和通產(chǎn)省的民間旅游事業(yè)團(tuán)體組織（主要是旅游業(yè)的各種行業(yè)協(xié)會(huì)，包括飯店協(xié)會(huì)）。行業(yè)管理的職能是由政府行政管理部門和各個(gè)協(xié)會(huì)協(xié)同進(jìn)行的。
日本飯店協(xié)會(huì)由日本各地最具代表性的一流西式飯店組成。所有會(huì)員飯店均是經(jīng)國(guó)土交通省根據(jù)國(guó)際飯店設(shè)施改進(jìn)法批準(zhǔn)認(rèn)可的。這些行業(yè)組織既是企業(yè)之間的橫向聯(lián)結(jié)點(diǎn)，又是政府與企業(yè)之間的中介。政府通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)旅游業(yè)實(shí)行間接管理，既有利于企業(yè)間的信息交流和橫向聯(lián)合，增加行業(yè)的保險(xiǎn)功能，又有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，處理好國(guó)家與企業(yè)之間的關(guān)系。
（2）英國(guó)飯店業(yè)管理體系
在英國(guó)的飯店業(yè)管理中，國(guó)家旅游總局對(duì)飯店業(yè)的發(fā)展中起到非常重要的作用，包括資金激勵(lì)和支持，飯店的營(yíng)銷和推銷，飯店運(yùn)營(yíng)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高，并且參與飯店業(yè)的教育和培訓(xùn)。英國(guó)的民間行業(yè)協(xié)會(huì)，如英國(guó)飯店與餐飲業(yè)主協(xié)會(huì)（BHRCA）則積極維護(hù)本行業(yè)的利益，促進(jìn)跨行業(yè)的橫向聯(lián)系，制定本行業(yè)的條例和準(zhǔn)則，負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)的人員培訓(xùn)工作，為行業(yè)內(nèi)的企業(yè)提供信息服務(wù)等。
（3）韓國(guó)飯店業(yè)管理體系
韓國(guó)飯店業(yè)的行政主管機(jī)構(gòu)是文化觀光部，其中的國(guó)民觀光課，負(fù)責(zé)擬定擴(kuò)建、改善旅游住宿設(shè)施的政策，扶持旅游住宿業(yè)的發(fā)展，主要是進(jìn)行飯店業(yè)的進(jìn)入管理。除此之外，韓國(guó)涉及飯店業(yè)管理的政府部門還有行政自治部、教育部、建設(shè)交通部、保健福祉部、環(huán)境部等。韓國(guó)也面臨對(duì)眾多管理方的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在2000年1月廢止了觀光政策審議委員會(huì)之后，韓國(guó)還沒(méi)有類似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
除了管理方外，韓國(guó)還有一些管理的輔助機(jī)構(gòu)，包括韓國(guó)觀光公社（Korea Na-tional Tourism Organization）、韓國(guó)文化觀光政策研究院（Korea Cultural & Tourism Policy Institute）、觀光振興開(kāi)發(fā)基金和韓國(guó)觀光飯店業(yè)協(xié)會(huì)（Korea Hotel Association）等。其中，韓國(guó)觀光公社是韓國(guó)飯店業(yè)的政府投資機(jī)構(gòu)，職能是開(kāi)展調(diào)查研究，向企業(yè)提供各種資料；組織從業(yè)人員的再教育，舉辦飯店經(jīng)理的資格考試；為旅游住宿設(shè)施修建提供資金援助等。
此外，韓國(guó)政府于1972年制定了《觀光振興開(kāi)發(fā)基金法》。1973年，成立了“觀光振興開(kāi)發(fā)基金”，主要目的之一是為飯店等旅游設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和改善提供資金援助。其主要的資金來(lái)源包括政府撥款、賭博業(yè)主收入捐款、韓國(guó)公民出境的稅費(fèi)繳納以及基金運(yùn)作的收益金等。
為了促進(jìn)飯店業(yè)的健康發(fā)展，保護(hù)飯店權(quán)益，1996年，韓國(guó)觀光飯店業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)《觀光振興法》成立，主要負(fù)責(zé)旅游飯店業(yè)的調(diào)研，從業(yè)人員培訓(xùn)和宣傳、服務(wù)等工作。
分析看出，韓國(guó)雖然還沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)飯店業(yè)的基本法，但是對(duì)飯店業(yè)的管理已經(jīng)基本做到了“有法可依”。例如，《觀光基本法》確定了發(fā)展方向和基本政策；《觀光振興法》規(guī)定了旅游業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)的有關(guān)事項(xiàng)；《觀光振興開(kāi)發(fā)基金法》明確了觀光振興開(kāi)發(fā)基金的建立和運(yùn)營(yíng)；《觀光住宿設(shè)施支援有關(guān)特別法》為解決大型國(guó)際活動(dòng)期間旅游飯店設(shè)施不足的問(wèn)題，規(guī)定了旅游飯店的新建、擴(kuò)建事宜；而制定《韓國(guó)觀光公社法》的目的則是為了成立政府投資機(jī)構(gòu)———韓國(guó)觀光公社。
為了解決旅游接待設(shè)施問(wèn)題，韓國(guó)政府還制定了一些專門的政策和措施。例如，1998年修改了《促進(jìn)觀光住宿設(shè)施建設(shè)有關(guān)特別法》，明確規(guī)定了旅游飯店建設(shè)的專門地區(qū)；韓國(guó)政府制定了《首都地區(qū)觀光住宿設(shè)施建設(shè)基本規(guī)劃》，計(jì)劃在京畿道建成旅游住宿設(shè)施群，以解決首爾地區(qū)旅游住宿設(shè)施供給不足。
除了與飯店業(yè)直接相關(guān)的法律法規(guī)外，韓國(guó)還有一些涉及到飯店的法律，如《公眾衛(wèi)生管理法》和《食品衛(wèi)生法》，主要為維護(hù)公共衛(wèi)生、食品營(yíng)養(yǎng)和衛(wèi)生而制定。
（二）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示與借鑒意義
泰國(guó)旅游管理體制的突出特點(diǎn)是由國(guó)家設(shè)立9個(gè)大區(qū)辦事處集中管理全國(guó)各地的旅游業(yè)和旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于地方政府總是盡力協(xié)助大區(qū)辦事處的工作，雙方利益一致，管理集中而有效。
美國(guó)的飯店管理方式目前還并不適合中國(guó)的國(guó)情。但是美國(guó)在飯店行業(yè)協(xié)會(huì)的管理方面，對(duì)中國(guó)飯店業(yè)目前的行業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)一和管理有著借鑒意義。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)兩個(gè)或多個(gè)協(xié)會(huì)的共同管理、協(xié)調(diào)和適應(yīng)，如何避免多頭管理，避免協(xié)會(huì)間利益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等都有著參考價(jià)值。
日本、英國(guó)和韓國(guó)的旅游管理體制對(duì)中國(guó)政府的行業(yè)管理具有一定的參考意義，其中韓國(guó)更具有代表性。韓國(guó)飯店業(yè)的管理從最初的創(chuàng)匯目的，到后來(lái)開(kāi)始關(guān)注國(guó)民福利，發(fā)展國(guó)民旅游，近年又出現(xiàn)了文化推廣與旅游業(yè)相輔相成的趨勢(shì)，這一發(fā)展軌跡與中國(guó)飯店業(yè)比較類似。此外，在韓國(guó)飯店業(yè)發(fā)展的過(guò)程中也貫穿著強(qiáng)烈的政府意志，政府在飯店業(yè)的成長(zhǎng)中發(fā)揮了重要的作用。而且，目前韓國(guó)對(duì)飯店業(yè)的管理也存在政出多門的問(wèn)題，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。韓國(guó)的管理比中國(guó)成功的地方或許在于韓國(guó)的法律體系比較健全，飯店業(yè)的每一項(xiàng)重要管理都有法律依據(jù)，甚至為了一次世界杯而制定限時(shí)法；政策咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)立則盡量避免了政府決策的失誤。相比此類模式，中國(guó)的旅游管理體制中，政府干預(yù)的色彩較為濃厚。而在行業(yè)協(xié)會(huì)方面，當(dāng)企業(yè)還不是真正的市場(chǎng)主體時(shí)，自然就沒(méi)有聯(lián)合的愿望，發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的作用也就無(wú)從談起。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)不健全，對(duì)飯店業(yè)的管理權(quán)以及具體管理措施都沒(méi)有法律依據(jù)。
因此，應(yīng)根據(jù)中國(guó)旅游業(yè)、飯店業(yè)的現(xiàn)狀，參考成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，形成一套適合中國(guó)國(guó)情的管理體制：
首先，設(shè)立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)的管理。從國(guó)際慣例看，國(guó)家旅游局應(yīng)當(dāng)成為這一機(jī)構(gòu)的主體，韓國(guó)的中央旅游行政組織是文化觀光部觀光局，主管飯店的部門是國(guó)民觀光課；從現(xiàn)實(shí)情況看，國(guó)家旅游局也應(yīng)當(dāng)成為這一機(jī)構(gòu)的主體。特別是2008年北京奧運(yùn)會(huì)到來(lái)前期，北京市旅游局承擔(dān)了奧組委對(duì)奧運(yùn)會(huì)觀眾住宿接待工作的要求，從一個(gè)側(cè)面為國(guó)家旅游局統(tǒng)一管理全國(guó)飯店業(yè)進(jìn)行了試點(diǎn)。
其次，積極發(fā)揮協(xié)會(huì)的作用，政府通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁和輔助作用對(duì)全國(guó)旅游業(yè)實(shí)行間接管理。也就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)組織是政府充分發(fā)揮作用的基本條件之一。行業(yè)協(xié)會(huì)與政府機(jī)構(gòu)互為表里，行業(yè)協(xié)會(huì)既代表企業(yè)的共同利益，但又相對(duì)超脫和公正，很多政府不便出面解決的問(wèn)題，可以由行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)或處理。實(shí)踐證明，這的確是一個(gè)行之有效的辦法。
第三，發(fā)揮基層旅游局和協(xié)會(huì)的作用。通過(guò)自下而上的制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)飯店業(yè)管理體系乃至整個(gè)旅游業(yè)管理體系的完善。
最后，完善法律法規(guī)。建立比較健全的法律體系，從根本上保障飯店行業(yè)管理的有效進(jìn)行。
四、中國(guó)飯店業(yè)行政管理體系的調(diào)整思路
1、飯店業(yè)管理主體的調(diào)整
（1）飯店業(yè)管理權(quán)的統(tǒng)一
相對(duì)于中國(guó)目前條塊分割、各自為政的管理體系，高度統(tǒng)一的政府管理顯然具有更高的效率。本文認(rèn)為，應(yīng)由國(guó)家旅游局擔(dān)當(dāng)中國(guó)飯店業(yè)的主導(dǎo)性管理主體，原因有以下四點(diǎn)：
①?gòu)男袠I(yè)歸屬看，中國(guó)飯店業(yè)在改革開(kāi)放后的迅速發(fā)展在很大程度上是來(lái)自入境旅游業(yè)的需要，由國(guó)家旅游局管理飯店業(yè)理所當(dāng)然。并且在改革開(kāi)放后二十多年的時(shí)間里，國(guó)家旅游局已經(jīng)積累了比其他任何管理部門更多的飯店業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，如果讓國(guó)家旅游局徹底放棄了對(duì)飯店業(yè)的管理，這部分經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)將成為沉沒(méi)成本。
②從部門職能看，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家旅游局的職能定位更適合對(duì)飯店業(yè)的管理。2003年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革后，只有國(guó)家旅游局被賦予了對(duì)包括飯店業(yè)在內(nèi)的旅游業(yè)進(jìn)行行業(yè)管理的資格，是飯店業(yè)的主管機(jī)關(guān)。國(guó)家旅游局的主要職能包括對(duì)旅游業(yè)方針、政策的擬定，對(duì)旅游業(yè)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的組織擬定和監(jiān)督實(shí)施，并由質(zhì)量規(guī)范與管理司負(fù)責(zé)對(duì)飯店各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。
而在行業(yè)管理方面，與國(guó)家旅游局爭(zhēng)奪最為激烈的商務(wù)部則更多地著眼于國(guó)家的對(duì)外貿(mào)易政策、國(guó)內(nèi)貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略等方面，對(duì)于具體到飯店業(yè)方面的職能則根本沒(méi)有提及，只是在其商業(yè)改革發(fā)展司的職能中提到了對(duì)住宿業(yè)的宏觀“指導(dǎo)、管理和規(guī)范”，這一提法也頗顯籠統(tǒng)。從商務(wù)部的職能定位可以看出，商務(wù)部對(duì)飯店業(yè)的管理幾乎不涉及直接管理方面，我們可以理解為，商務(wù)部的職能是在國(guó)家層面為包括飯店業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)提供良好的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。
③從部門在行業(yè)的影響力看，國(guó)家旅游局在高檔飯店中具有其他部門不可比擬的號(hào)召力。以1999年為例，當(dāng)年中國(guó)的涉外飯店、社會(huì)旅館和個(gè)體旅館共計(jì)163920家，國(guó)家旅游局管理的涉外飯店數(shù)量只占2.08%%，然而其營(yíng)業(yè)收入?yún)s占全部統(tǒng)計(jì)住宿設(shè)施的44.50%%，年接待住宿旅客人數(shù)占13.52%%。
④從國(guó)際慣例看，韓國(guó)在發(fā)展旅游業(yè)和飯店業(yè)時(shí)有著和中國(guó)基本相似的發(fā)展軌跡，同樣實(shí)行了政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略。
⑤從現(xiàn)實(shí)做法來(lái)看，現(xiàn)已有北京、上海、成都等城市已將住宿業(yè)的管理劃歸旅游部門，順應(yīng)了行業(yè)發(fā)展的呼聲和要求。
（2）飯店業(yè)管理權(quán)的保障
①賦予國(guó)家旅游局管理飯店業(yè)的權(quán)力
A. 飯店立法
國(guó)際上一些旅游業(yè)發(fā)展較早、較快，法制比較健全的國(guó)家，認(rèn)識(shí)到了旅游立法的迫切性和重要性，制定了專門的旅游法律法規(guī)。其中就包括對(duì)飯店業(yè)管理主體的界定問(wèn)題。比如，新加坡的《飯店法》規(guī)定社會(huì)事務(wù)部管轄下的新加坡飯店執(zhí)照局是飯店業(yè)管理的主管機(jī)構(gòu)，從法律法規(guī)上，對(duì)飯店業(yè)主管機(jī)構(gòu)的管理權(quán)進(jìn)行有效的保障，并對(duì)其管理權(quán)限、方式做了規(guī)定。在《中華人民共和國(guó)旅游法》缺失，且短時(shí)期無(wú)法出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)情況下，可以嘗試制定一些旅游的單行法律法規(guī)，比如《中華人民共和國(guó)飯店法》，從根本上保障國(guó)家旅游局對(duì)飯店業(yè)進(jìn)行管理的主體地位。
B. 行政授權(quán)
早在1985年國(guó)務(wù)院旅游協(xié)調(diào)小組就設(shè)立了旅游法制工作機(jī)構(gòu)，1988年11月更名為國(guó)家旅游局政策法規(guī)司，專門負(fù)責(zé)旅游法規(guī)的制定、貫徹和監(jiān)督檢查工作。從法律法規(guī)的制定情況看，盡管旅游業(yè)的發(fā)展已有近30年（從1978年開(kāi)始）的歷史，但是目前，中國(guó)僅有《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《旅行社管理?xiàng)l例》和《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》這些國(guó)家等級(jí)的法規(guī)和規(guī)章制度，以及一些地方旅游條例。在這種情況下，無(wú)論是《中華人民共和國(guó)旅游法》還是《中華人民共和國(guó)飯店法》，在短時(shí)期內(nèi)都無(wú)法出臺(tái)，因此國(guó)家旅游局要行使飯店業(yè)管理權(quán)，必須得到國(guó)務(wù)院的授權(quán)，或者通過(guò)出臺(tái)飯店業(yè)管理?xiàng)l例對(duì)國(guó)家旅游局的飯店業(yè)管理權(quán)進(jìn)行明確。
②賦予國(guó)家旅游局協(xié)調(diào)各部門的權(quán)力
旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈遍布幾十個(gè)行業(yè)或部門，必須有一個(gè)跨行業(yè)、跨部門的綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)旅游業(yè)實(shí)行全方位的行業(yè)管理。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備以下職能：能夠?qū)β糜瘟剡M(jìn)行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)，能夠?qū)β糜钨Y源進(jìn)行大規(guī)模、深層次的開(kāi)發(fā)和整合，能夠引導(dǎo)常規(guī)旅游產(chǎn)品、特色旅游產(chǎn)品和專項(xiàng)旅游產(chǎn)品的均衡發(fā)展，能夠?qū)λ新糜纹髽I(yè)實(shí)行統(tǒng)一的行業(yè)管理，能夠推動(dòng)形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的大型旅游企業(yè)集團(tuán)。
中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，由旅游、商貿(mào)、園林、文物、交通、社會(huì)服務(wù)等職能部門組成的旅游管理委員會(huì)是一種比較好的管理模式，旅游管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)決策、協(xié)調(diào)部門與執(zhí)行處室，分別具有綜合協(xié)調(diào)與對(duì)口負(fù)責(zé)的職能，從各個(gè)方面對(duì)旅游業(yè)實(shí)行全方位的行業(yè)管理。這樣，既理順了旅游業(yè)主管部門與相關(guān)部門的行政業(yè)務(wù)關(guān)系，又使政府對(duì)旅游業(yè)的管理由單一變?yōu)榫C合，由部分轉(zhuǎn)為全局。如此，中國(guó)旅游業(yè)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化才從根本上有了制度保障，才有可能實(shí)現(xiàn)飯店業(yè)的良性、有序發(fā)展。
因此，建議成立以國(guó)家旅游局為核心的集旅游、商貿(mào)、園林、文物、交通、社會(huì)服務(wù)等職能部門為一體的旅游管理委員會(huì)，協(xié)同管理旅游業(yè)以及其中的飯店業(yè)。
2.飯店業(yè)管理客體的調(diào)整
（1）擴(kuò)大管理客體的范圍
目前國(guó)家旅游局對(duì)飯店業(yè)進(jìn)行的行業(yè)管理主要是針對(duì)星級(jí)飯店，而星級(jí)飯店在整個(gè)飯店產(chǎn)業(yè)容量中只是一小部分，還有數(shù)量相當(dāng)龐大的提供“住宿”功能的飯店業(yè)經(jīng)營(yíng)主體游離在國(guó)家旅游局的飯店管理體系之外。因此，首先應(yīng)該將社會(huì)旅館、個(gè)體旅館、飯店業(yè)的新型業(yè)態(tài)等納入到整個(gè)管理體系中來(lái)。
（2）分類管理①將社會(huì)旅館和新型業(yè)態(tài)納入星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)
在將社會(huì)旅館和新型業(yè)態(tài)納入到飯店業(yè)管理體系中來(lái)的同時(shí)，有必要借鑒對(duì)于星級(jí)飯店管理的成功經(jīng)驗(yàn)，但是決不能一味套用。同時(shí)，新的管理客體的出現(xiàn)，也是改進(jìn)星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)良好時(shí)機(jī)。實(shí)際上，星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)在管理星級(jí)飯店時(shí)已經(jīng)呈現(xiàn)出某些方面的不適應(yīng)性，從而在一定程度上束縛了飯店企業(yè)的發(fā)展。在經(jīng)過(guò)綜合調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，有必要有針對(duì)性地對(duì)星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)本身進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟的修訂，以適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。
②對(duì)個(gè)體旅館進(jìn)行最低標(biāo)準(zhǔn)管理
對(duì)于數(shù)量龐大的個(gè)體旅館，沒(méi)有能力也沒(méi)有必要做繁復(fù)的星級(jí)評(píng)定。只要設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，使其達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即可，以此保證消費(fèi)者最基本的利益和需求。此外，還可以運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)評(píng)優(yōu)來(lái)促進(jìn)個(gè)體旅館業(yè)的良性發(fā)展，比如定期評(píng)比“中國(guó)個(gè)體旅館500優(yōu)”、“百姓信得過(guò)旅館”等。
3、飯店業(yè)管理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變
隨著管理客體范疇的擴(kuò)大，國(guó)家旅游局更應(yīng)該致力于飯店業(yè)的全面管理，促進(jìn)全行業(yè)的發(fā)展，而不再是僅僅關(guān)注星級(jí)飯店。圍繞著以提供“住宿”功能為核心而形成廣義飯店業(yè)的新形勢(shì)，以國(guó)家旅游局為核心的政府管理部門應(yīng)適度調(diào)整管理目標(biāo)，以適應(yīng)新形勢(shì)下行業(yè)管理的需要。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，特別是加入世界貿(mào)易組織后，更要提高國(guó)家旅游局決策的科學(xué)性和公開(kāi)性。
4、飯店業(yè)管理手段的轉(zhuǎn)變
（1）配套產(chǎn)業(yè)政策
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和中國(guó)飯店業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，從財(cái)政、金融、投資、稅收、社會(huì)保障等方面制定與有關(guān)法律法規(guī)相配套的產(chǎn)業(yè)政策，可以說(shuō)是中國(guó)現(xiàn)階段飯店產(chǎn)業(yè)政策的一項(xiàng)基本內(nèi)容，這也是優(yōu)化中國(guó)飯店業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織、改善中國(guó)飯店業(yè)外部環(huán)境的重大舉措。
（2）健全法律法規(guī)
從中國(guó)飯店業(yè)管理的現(xiàn)狀來(lái)看，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)完善的法律與法規(guī)體系相比，中國(guó)飯店業(yè)管理的“旅游法”和專門的“飯店法”等正式法律文件還處于缺位狀態(tài)，有關(guān)的民法、商法由于實(shí)施機(jī)制方面的原因也還存在不配套、針對(duì)性弱、執(zhí)行力度小等方面的問(wèn)題。政府主管部門應(yīng)積極推動(dòng)“旅游法”和“飯店法”的制定和實(shí)施。
（3）改進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
旅游行業(yè)應(yīng)當(dāng)吸取國(guó)外同行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，建立并發(fā)展自身的認(rèn)證體系，可先以目前的形式或由行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展工作,逐漸向中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化。在中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，政府對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主導(dǎo)作用是重要和有效的，因此對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作的規(guī)劃是必要的。應(yīng)當(dāng)對(duì)飯店業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和短期計(jì)劃進(jìn)行研究，確定飯店業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的體系，真正將標(biāo)準(zhǔn)化工作作為行業(yè)管理的主導(dǎo)。
中國(guó)的飯店業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作開(kāi)展得很有成績(jī)，其中飯店星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施很有成效。但是，由于中國(guó)與國(guó)際組織交流不夠，國(guó)際上對(duì)中國(guó)旅游業(yè)管理及飯店星評(píng)不了解，因此中國(guó)的旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作在ISO組織中缺乏有力的話語(yǔ)權(quán)。因此，今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與國(guó)際間的交流與溝通，向國(guó)際組織宣傳和介紹中國(guó)旅游業(yè)的管理和旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作成績(jī)，吸取國(guó)際組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使中國(guó)的旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作盡快與國(guó)際接軌，在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織中占有一席之地。
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